terça-feira, 19 de maio de 2009

Carta aberta aos parlamentares da bancada federal do Acre: a PEC nº 150/2003 e o fantasma da vinculação de receitas

Nos últimos anos, artistas, ativistas, produtores e demais sujeitos e agentes sócio-culturais tem se debruçado com vigor sobre o objeto da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 150/2003, que propõe a destinação de 2% da arrecadação da União, 1,5% da arrecadação dos Estados e 1% da arrecadação dos Municípios para a área da cultura, conforme redação a seguir:

A União aplicará anualmente nunca menos de dois por cento, os Estados e o Distrito Federal, um e meio por cento, e os Municípios, um por cento, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na preservação do patrimônio cultural brasileiro e na produção e difusão da cultura nacional.

§ 1º - Dos recursos a que se refere o Caput, a União destinará vinte e cinco por cento aos Estados e ao Distrito Federal, e vinte e cinco por cento aos Municípios.

§ 2º - Os critérios de rateio dos recursos destinados aos Estados, ao Distrito Federal, e aos Municípios serão definidos em lei complementar, observada a contrapartida de cada ente.


A questão tem suscitado relevantes discussões nos meios político e cultural brasileiros. De um lado, gestores da área cultural e especialistas em planejamento e gestão de políticas públicas da cultura fazem coro aos artistas, produtores e ativistas: o de que é necessário garantir, através do mecanismo da vinculação constitucional de receitas, o montante mínimo necessário para os investimentos em cultura. Ou, transportando para a linguagem técnico-contábil, garantir a dotação suficiente para a função orçamentária cultura nos planos plurianuais (PPA), leis de diretrizes orçamentárias (LDO) e leis orçamentárias anuais (LOA) de cada um dos entes da federação.

De outro lado, o argumento de que a vinculação de receitas “engessa” o orçamento é o preferido dos que se opõem a idéia. Alega-se que qualquer outra vinculação que não somente aquelas já asseguradas no texto constitucional, ou seja, os percentuais do orçamento garantidos para as áreas de educação e saúde, segundo os artigos 198 e 212 da Constituição Federal, implicaria em precedentes para vinculação de receitas para todas as outras áreas de atuação governamental, as quais pleiteariam tratamento análogo ou similar, subtraindo, assim, o poder discricionário, segundo os juízos de conveniência e oportunidade de cada gestor, na definição quanto ao destino dos recursos orçamentários.

O outro argumento é o das prioridades de governo. Nesse aspecto, a tríade educação, saúde e segurança, por melhores que sejam as condições atingidas em um dado momento, conjuntura ou contexto histórico, sempre seriam consideradas áreas prioritárias da atuação governamental e, por conseguinte, destinatárias da maior fatia do bolo orçamentário, em detrimento das demais áreas. Mesmo porque constituem a base de toda e qualquer política pública e representam o standard mínimo que qualquer estado ou governo deve garantir aos seus cidadãos, seja ele liberal ou adepto do Welfare State, capitalista ou socialista, de esquerda ou de direita.

A questão é que ambos os argumentos são por demais inconsistentes. Se fôssemos considerar o argumento da prioridade, nunca se justificariam investimentos públicos em outras áreas que não fossem as consideradas prioritárias enquanto houvesse pessoas doentes, fora da escola, passando fome ou sujeitas à violência. Todos os recursos seriam, então, destinados a essas áreas, o que é impensável segundo um entendimento sistêmico, holístico e transversal da gestão pública, da realidade que nos cerca e do papel dos governos no desenvolvimento humano. Isso porque o desenvolvimento humano e social não está somente atrelado ao conceito estrito de educação, saúde, segurança, assistência social e condições mínimas de alimentação, vestimenta, transporte etc. Não se educa sem desenvolvimento das atividades econômicas, sem o apoio à produção, sem a preservação de um meio-ambiente saudável, sem a infra-estrutura urbana e rural adequada, sem investimentos em ciência e tecnologia, comunicação social, desporto e assim por diante. Em última instância, é impossível educar, tratar, dar de comer, beber, vestir sem a percepção e o tratamento adequado dos fatores responsáveis pela nossa identidade, pelo sentimento de pertencimento comunitário. Estes são, em última instância, os dois principais pilares da cultura: diversidade e identidades culturais, que resultam no sentimento de pertencimento. Em síntese: impossível educar, cuidar da saúde ou evitar o percurso formativo do crime sem investir em cultura.

Já o primeiro argumento, de tão simplório, nem mereceria rebate: dizer que 2%, 1,5% ou 1% de 100% “engessa” um orçamento não é nada razoável. Ainda mais quando se fala de uma área estratégica de governo.

O correto seria que cada área da gestão pública (ou cada função orçamentária) deveria ser contemplada com um percentual mínimo das receitas oriundas da arrecadação estatal. Uma espécie de piso, de “salário mínimo” orçamentário. Hoje, são consideradas 28 funções orçamentárias, 2 delas de competência exclusiva da União (Defesa Nacional e Relações Exteriores), que correspondem às áreas de atuação da gestão pública, as quais, por sua vez, correspondem às secretarias e demais órgãos de governo. Se, para cada uma delas, correspondesse um mínimo de 1% do orçamento oriundo da arrecadação de tributos, não chegaríamos a comprometer, sequer, 30% do total do orçamento. O restante seguiria a mesma lógica da prática atual: a fixação de despesas segundo as prioridades de governo, definida pelos seus gestores maiores, parlamentares e sociedade civil através dos espaços públicos de participação popular, deliberação e decisão, ou seja, segunda as prioridades conjunturais definidas por um projeto político de estado e de governo, referendado e legitimado pela via do sufrágio universal (eleições) e pelas demais práticas e mecanismos de cidadania participativa, num determinado momento histórico.

Essa definição exacerbadamente discricionária (ou indefinição) quanto à destinação de recursos no seu nascedouro, ou seja, na própria composição do orçamento, passa também pelo pressuposto de que o orçamento, assim entendido como as leis que o estabelecem, é o instrumento primordial do planejamento. O entendimento e a consideração dessa assertiva precedem (ou deveriam preceder) a adoção de qualquer metodologia sobre planejamento estratégico, destas que se aplicam largamente na gestão de empresas privadas, órgãos públicos, entidades para-estatais e civis. A desconsideração da peça orçamentária como instrumento basilar de um plano de governo, por exemplo, é o pior equívoco que um gestor pode cometer. Matrizes, planilhas, tabelas e sistemas informatizados de controle e monitoramento são inócuos diante da inexistência de programas de trabalho orçamentários que correspondam às ações concretas propostas nos planos de governo dos diferentes órgãos públicos.

Se não há essa expertise na elaboração da peça orçamentária, todo e qualquer esforço para o estabelecimento de princípios, diretrizes, parâmetros, programas e projetos será em vão. Trocando em miúdos, sem previsão de recursos, não há como viabilizar absolutamente nada de cocreto.

E o que isso tem a ver com cultura? Tudo. Partimos de um conceito amplo de cultura. Não o conceito antropológico, segundo o qual cultura é todo o resultado da ação humana na natureza. Parto, sim, de um recorte específico, aquele que delimita as fronteiras das atribuições e competências de um órgão gestor da política pública de cultura. É o recorte que entende a cultura em sua dimensão simbólica, que abrange as questões de natureza subjetiva, estética e poética, englobando todas as suas linguagens e formas de manifestação; que, ao mesmo tempo, entende a cultura em sua dimensão cidadã, como direito social, tanto no que diz respeito às condições de acesso aos meios e recursos necessários à formação, produção e difusão, quanto no que tange ao direito de todo e qualquer cidadão (não somente os fazedores de cultura) a ter acesso aos espetáculos, shows, exposições, exibições, mostras, livros, discos e demais bens, serviços e produtos culturais. E, por fim, que entende a cultura em sua dimensão econômica, como fator de desenvolvimento local, pois suas atividades constituem cadeias produtivas e arcos ocupacionais importantes para a economia da nação, capazes de gerar emprego e renda em escala substancial.

É esse o recorte que nos permite enxergar a cultura para muito além dos eventos, do entretenimento, da cereja do bolo. A cultura é uma fatia do bolo, e, diga-se, uma fatia considerável. Estudos rigorosos do IBGE, do IPEA e do novel Sistema Nacional de Indicadores e Informações Culturais, em fase de implantação, apontam para o fato de que as atividades culturais são responsáveis por 6% do PIB brasileiro. Assim sendo, o seu orçamento deveria corresponder a, pelo menos, metade daquilo que gera de lucros e dividendos. No entanto, o orçamento do Ministério da Cultura, no ano de 2007, não ultrapassou a marca de 0,6% do orçamento da União, ainda que essa marca tenha representado um incremento de 200% em relação ao ano de 2002, uma grande conquista do Governo Lula e da gestão do então Ministro Gilberto Gil.

Aqui vale um aparte: mesmo que as atividades culturais não gerassem nem um emprego temporário e nem um tostão furado, ainda assim seriam merecedoras do investimento público. No entanto, se é para cerrarmos fileira com os pragmáticos defensores da economia da cultura e da economia criativa, que assim seja, pois estão postos os dados. E eles são irrefutáveis.

Outro equívoco comum é pensar na cultura somente como ponte, como meio para atingir outros objetivos como a não inserção de jovens no percurso formativo da criminalidade, a inclusão social através das atividades culturais etc. Evidentemente, a cultura, bem como o esporte e demais atividades lúdicas, se prestam com extrema eficiência para tais finalidades. Mas não é só. Cultura não é só meio, é fim, é central. E, para gozar dessa centralidade, faz-se necessário um alto grau de institucionalidade.

Posso dizer, sem disfarçar um certo orgulho, que o Acre venceu parte dessas dificuldades. Notadamente, a parte procedimental. O Estado possui uma gestão austera e eficiente no que tange à arrecadação de tributos; respeita, rigorosamente, os limites impostos pela legislação da responsabilidade fiscal; a peça orçamentária dialoga com as ferramentas, instrumentos e mecanismos adotados pelo Governo para a elaboração, execução, controle, acompanhamento e monitoramento de programas e projetos. Mas, ainda não venceu, de todo, a dificuldade conceitual.

De fato, e a bem da verdade, o orçamento da área de cultura foi severamente incrementado nesses últimos anos, a exemplo do que ocorreu na esfera federal, fruto de um processo contínuo de aperfeiçoamento na elaboração orçamentária e execução financeira, iniciado no Governo da Floresta, cujo fator primordial é a sensibilidade e o conhecimento de causa dos governantes da Frente Popular. Em 2007, levando-se em consideração somente os recursos próprios do tesouro, o orçamento da Fundação de Cultura e Comunicação Elias Mansour correspondeu a 0,96% do orçamento do Estado. Em 2008, cujos dados ainda não foram completamente consolidados, o percentual foi de, aproximadamente, 0,99%. Se não considerarmos gastos com pessoal e despesas corporativas (água, luz, telefone), esse último dado representa um incremento de 56% no montante das liberações financeiras para o órgão em relação ao ano de 2007, o que corresponde a 137,54% de incremento em relação ao ano de 2005. Entretanto, ainda não atingimos o patamar mínimo recomendado pela UNESCO, a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura: justamente o que propõe a PEC nº 150/2003, ou seja, 1,5% do orçamento referente à arrecadação de tributos.

Em plano nacional, a questão está posta para superarmos definitivamente esse desafio. Há uma mobilização efetiva em curso, de abrangência nacional, envolvendo Secretários e Dirigentes Estaduais e Municipais de Cultura, Presidentes de Conselhos de Cultura, o Ministro de Estado da Cultura e demais autoridades do MinC, deputados federais e senadores, os quais, em ação coordenada, visam mobilizar a mídia e a opinião pública em torno da importância da aprovação da PEC nº 150/2003, bem como das demais propostas de emenda à constituição e projetos de lei de grande relevância cultural.

Aqui, no Estado do Acre, contamos com a sensibilidade do Governador Binho Marques, dos nossos Deputados Estaduais e de nossa bancada federal, que, sistematicamente, têm destinado emendas parlamentares para a cultura, como forma de complementar o orçamento geral do Estado no tocante aos seus recursos próprios. Por esses e outros motivos, o Estado tem despontado como exemplo no processo de implantação do Sistema Nacional de Cultura.

Nosso esforço passa pela reestruturação da Fundação Elias Mansour enquanto órgão gestor da política pública de cultura do Estado; pelo reconhecimento do Conselho Estadual de Cultura como organismo colegiado deliberativo, consultivo e fiscalizador; pelo entendimento da Conferência Estadual de Cultura como instância máxima de deliberação; pela discussão e implementação de um Plano Estadual de Cultura que transpasse os limites de uma única gestão governamental; pelo processo em curso de discussão para reforma de nossa Lei Estadual de Incentivo à Cultura, amplificando-a e convertendo-a em um Programa Estadual de Fomento e Incentivo à Cultura; pelo esforço no desenvolvimento de um sistema de informações culturais que nos forneça os dados relativos a estudos, pesquisas e indicadores da área; pela articulação federalista e republicana com os Municípios do interior do Estado, no sentido de oferecer as condições para que todos implantem os seus respectivos Sistemas Municipais de Cultura, dentre outras ações. Mas, não há razão para todo o esforço pela implementação concreta das estruturas que compõem os sistemas de cultura, nas esferas federal, estadual e municipal, se não se fala em garantia mínima de um orçamento condizente com as necessidades da área cultural.

A lógica que ainda impera é a da complementação do orçamento da área de cultura com a lei federal de incentivo, a conhecida Lei Rouanet. Uma lógica, sob certa ótica, perversa. Em tempos de crise econômica como a atual, as empresas retraem o investimento realizado através do mecanismo de mecenato, calcado na renúncia fiscal de tributos devidos pelas empresas ao Estado. Depender, em última instância, da decisão dos departamentos de marketing das empresas privadas no tocante à destinação de recursos de impostos devidos ao Estado a projetos aprovados previamente pelo Poder Público é algo que tem incomodado as autoridades da cultura. Melhor seria se, ao invés de definir um montante a ser renunciado do ponto de vista da arrecadação fiscal, destinar esse mesmo montante de forma direta ao orçamento do Ministério, Secretarias e Fundações de Cultura. Não é a toa que o Ministério da Cultura coordena importante processo de reforma da Lei Rouanet, cujo texto-base acaba de ser disponibilizado para consulta pública. Mas essa questão, em específico, não é tão simples assim, demandaria um outro artigo.

Temos uma oportunidade ímpar de superarmos este paradigma. Além da PEC nº 150/2003, outras duas importantes Propostas de Emenda à Constituição tramitam no Congresso Nacional. A que propõe a inserção da cultura no rol dos direitos sociais do art. 6º da Constituição Federal (PEC nº 236/2008); e a que propõe a instituição do Sistema Nacional de Cultura (PEC nº 416/2005). Além delas, outros três importantes projetos de lei serão encaminhados ainda este ano ao congresso: o que estabelece o novo Programa de Fomento e Incentivo à Cultura (PROFIC) em substituição ao PRONAC/Lei Rouanet; o que dispõe sobre a nova Lei de Direitos Autorais; e o que institui o Plano Nacional de Cultura.

Assim sendo, defendo a aprovação da PEC nº 150/2003 e faço apelo público aos parlamentares federais do Acre para que ingressem na Frente Parlamentar Mista em Defesa da Cultura. A Frente hoje já conta com mais de 300 deputados e senadores adeptos. No entanto, pouco mais de uma dúzia são aqueles realmente comprometidos. Destaco a atuação da Deputada Fátima Bezerra, do PT-RN, recém escolhida relatora do Projeto de Lei do Plano Nacional de Cultura (PNC). Tal fato, aliado à eleição da Deputada Federal Maria do Rosário (PT-RS) e do Senador Flávio Arns (PT-PR) para as presidências das Comissões de Educação e Cultura e, por fim, o forte indício de criação das Comissões Permanentes de Cultura na Câmara e no Senado, em separado à educação, soou de forma alvissareira.

Nesses termos, meu apelo é no sentido de uma adesão não somente formal, mas efetivamente comprometida com as causas e com os objetivos primordiais da Frente Parlamentar: conferir celeridade ao andamento das Propostas de Emenda à Constituição e dos Projetos de Lei de supremo interesse para a cultura do país e que tramitam nas duas Casas Legislativas de Brasília.

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